محكمة القضاء الاداري في العراق
المقدمة
المبحث الأول : نشأة القضاء الاداري وأساسه القانوني
المطلب الأول : التطور التاريخي لنشأة القضاء الاداري
المطلب الثاني : الاساس الدستوري والتشريعي للقضاء الاداري في العراق
المبحث الثاني : اختصاصات المحكمة وشروط الطعن امامها
المطلب الأول : اختصاصات محكمة القضاء الاداري في العراق
المطلب الثاني : شروط الطعن امام محكمة القضاء الاداري في العراق
الخاتمة والمصادر
المقدمة:
تؤدي الادارة مهمة كبيرة في حياة المجتمعات الحديثة من خلال تدخلها في اشباع الحاجات العامة عن طريق انشاء وادارة المرافق العامة التي تهدف الى تحقيق المصلحة العامة والاستجابة لمتطلبات وضرورات الحياة اليومية وحماية النظام العام وتنظيم العلاقة فيما بينها وبين الافراد بنصوص القانون واللوائح التي تضع الاطار العام لكفالة الحقوق والحريات لضمان عدم التجاوز عليها واحترام قواعد المشروعية.
ان احترام قواعد المشروعية من قبل الادارة لا يمكن تحقيقه الا من خلال ايجاد رقابة فعالة على اعمال الادارة تباشر من خلال هيئات رقابية مختلفة قد تكون سياسية او ادارية او قضائية تبعاً لاختلاف النظام السياسي لكل دولة والتنظيم الدستوري وفلسفة المجتمع السائدة فيه. حيث تجعل بعض النظم القانونية اناطة هذه المهمة الى القضاء العادي فيما عرف بالقضاء الموحد , حيث يتولى القضاء العادي ذاته النظر في المنازعات المتعلقة بالادارة بالاضافة الى اختصاصه الاصلي , في حين عرفت دول اخرى القضاء الاداري ليكون الى جانب القضاء العادي يتولى الفصل في المنازعات الادارية وهو ما يعرف بالقضاء المزدوج , حيث يتولى هذا الاخير رقابة احترام الادارة للقانون بمعناه الواسع فيما يصدر عنها من تصرفات قانونية حيث يقيم القضاء المزدوج نوع من التزاون بين المصلحة العامة التي تهدف اليها الادارة وبين حقوق ومصالح الفراد المتعاملين معها .
وتعتبر محاكم القضاء الاداري التنظيم القضائي الابرز في النظم القضائية التي تأخذ بنظام القضاء المزدوج والتي ظهرت لاول مرة في فرنسا على يد مجلس الدولة الفرنسي بعد ان اصبحت المحاكم الادارية التابعة للمجلس صاحبة الاختصاص العام في المنازعات الادارية بعد تطور تاريخي طويل كما سنرى لاحقاً.
وفي العراق بقي النظام القضائي العراقي لزمن طويل يفتقد وجود قضاء إداري يتولى النظر في الطعون التي تقدم على الاوامر والقرارات التي تصدر من الهيئات والموظفين الاداريين أذا بنيت على تعسف باستعمال السلطة او على خطأ في التطبيق او غير ذلك من الاسباب التي تجيز الطعن بها . وشكل ذلك فراغاً في فرع من فروع السلطة القضائية أذ لابد من وجود قضاء أداري متخصص يؤمن النظر في الدعاوى التي ترفع على الهيئات والموظفين الإداريين في السلطة التنفيذية للتظلم من الاوامر والقرارات التي يصدرونها أذا تضمنت خرقاً للقانون او تعسفاً باستعمال الحق كما تقدم ذكره ، ورغم ان القضاء العادي تولى هذه المهمة في جانب من نشاطه القضائي إذ أن ذلك ليس بديلاً للقضاء الاداري ، ذلك ان القضاء الاداري ذو طبيعة خاصة تتسم بالمرونة وتذهب الى الاجتهاد في كثير من الاحيان والى السوابق القضائية في الحالات المماثلة لعدم وجود قانون اداري مقنن في كثير من الامور التي تعرض على القضاء الاداري ، كما هو الحال في القضاء العادي الذي يعتمد في النواحي الموضوعية وكأساس على مواد القانون المدني وتفرعاته.
لذا كانت الجهود حثيثه لايجاد قضاء اداري في العراق وبالشكل الذي يحقق الهدف من وجوده كما هو الحال في الدول المتقدمة التي عرفت مثل هذا القضاء ليكون ملاذاً وعوناً لمن صدر ضده قرار أو أمر أداري تعسفت أو أخطأت الادارة في أصداره.
وبناءً على هذه الجهود استحدث القضاء الاداري في العراق بموجب القانون رقم (106) لسنة 1989 (قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979) ، حيث عدلت المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة المشار اليه، وذلك باضافة اختصاص جديد الى المجلس وهو ممارسة القضاء الاداري .
المبحث الأول
نشأة القضاء الاداري وأساسه القانوني في العراق ودول المقارنة
سنتناول في هذا المبحث دراسة التطور التأريخي للقضاء الاداري في العراق ودول المقارنة كـــــــــــلاً من فرنسا ومصر في المطلــــــب الأول , في حــــــــين سنخصص المـــــبحث الثــــــــاني لبيان الاساس الدستوري والقانوني للمحكمة وفقاً للاتي:
المطلب الأول
التطور التاريخي لنشوء القضاء الاداري في فرنسا ومصر و العراق
تعد فرنسا بحق مهد القضاء الإداري ومنها انتـــشر إلي الدول الأخرى وكان ظهور هذا النظام نتيجة للأفكار التي جاءت بها الثــورة الفرنسية عام 1789 التي تقوم في الأساس على مبدأ الفصل بين السلطات ومن مقتضياته منع المحاكم القضائية القائمة في ذلك الوقت من الفصل في المنازعات الإدارية للحفاظ على استقلال الإدارة تجاه السلطة القضائية . وتأكيداً لهذا الاتجاه أصدر رجال الثورة قانون 16-24 أغسطس 1790 نص على إلغاء المحاكم القضائية التي كانت تسمى بالبـــرلمانات وإنشاء ما يسمى بالإدارة القاضية أو الوزير القاضـــي كمرحلة أولى قبل إنشاء مجلس الدولة الفرنسي .
وفي مرحلة الإدارة القاضية كان على الأفراد اللجوء إلي الإدارة نفسها للتظلم إليها وتقديم الشكوى، فكانت الإدارة هي الخـــصم والحكم في الوقت ذاته وكان هذا الأمر مقبولاً إلي حد ما في ذلك الوقت بسبب السمعة السيئة لقضاء “ البرلمانات” التعسفية
وبنشوء مجلس الدولة في 12 ديــــسمبر 1799 في عهـد نابليون بونابرت وضعت اللبنة الأولى للقضاء الإداري الفرنـــــسي مع أن اختصاص المجلس كان أول الأمر استشارياً يتطلب تصديق القنصل. وبسبـــــب الثقة التي كان يحضى بها المجلس لم يلبث أن منح اختصاصاً قضائياً باتاً دون الحـاجة إلي تعقيب جهة أخرى وكان ذلك بالقانون الصادر في 24 مايو 1872
ومع أن هذا القـــــانون خول المجلس سلطة البت النهائي في المنازعات الإدارة فانه أبقى على اختصاص الإدارة القاضية فلا يملك الأفراد اللجوء إلي مجلس الدولة إلا في الأحوال التي ينص عليها القانون وفيما عدا ذلك تختص به الإدارة القاضية . مما أوجد ازدواجاً قضائياً واســـــتمر هذا الوضع حتى تاريخ 13 ديسمبر 1889 عندما قبل مجلس الدولة دعوى قدمها أحد الأفراد مباشرة من دون المرور على الإدارة في قضية Cadot وترتب على حكمه فيها أن اصبح مجلس الدولة صاحب الاختصاص العام في المنازعات الإدارية .
وبسبب تراكم العديد من القضــــــــــايا أمام مجلس الدولة حدد المشرع اختصاصات مجلس الدولة على سبيل الحصر أصبحت المحاكم الإدارية التي كانت تسمى مجالس الأقاليم صاحبة الاختصاص العام في المنازعات الإدارية .
ثم أعقب ذلك بعض المراسيم والقرارات التـــــــي تضمنت بعض الإصلاحات منها المراسيم الأربعة الصـــــادرة في 30 يوليو 1963 المتعلقة بتحديد النظام الأساسي للعاملين في المجلس وتنظــــــيمه الداخلي ونشاطه القضائي، وتم تعديل هذا التنظيم بثلاثة مراسيم أخرى في 26 أغسطس 1975 وبمرسوم في 15 يناير 1980 وآخر في 16 يناير .1981 وأخيراً في 1987
وفي العراق فأنه بصدور القانون رقم 106 لسنه 1989 قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 60 لسنه 1979 انشأ لأول مرة في العراق قضاء إداريا مستقلا إلى جانب القضاء العادي وبات العراق من الدول ذات النظام القضائي المزدوج . حيث استبشر رجال القانون وعلى الأخص منهم المعنيون بدراسات القانون الإداري والرقابة القضائية على اعمال الادارة ، بصدور هذا القانون ، الذي انشا لأول مرة في العراق قضاءً ادارياً ينبثق عن مجلس شورى الدولة، ويتمثل في مجلس الانضباط ومحكمة القضاء الاداري .
أما قبل هذا التاريخ فقد عرف العراق بموجب القانون 140 ما يسمى بالمحاكم الادارية وهي محاكم تختص بالنظر في المنازعات التي تكون الادارة طرفا فيها بصرف النظر كون عن المنازعة ذات طبيعة إدارية مدنية لذلك كانت جزء من القضاء العادي وقد تم الغاء هذه المحاكم بالقانون رقم 16 لسنة 1989 كما عرف قضاء مجلس الانضباط العام الذي يتولى مهمة الفصل في المنازعات التي تنشأ بين الموظف والدولة استنادا إلى قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 69 لسنة 1936 وقانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة1960. (1)
وإذا ذهب البعض إلى أن العراق قد أخذ بنظام القضاء المزدوج قبل عام 1989 بالاستناد إلى اختصاص مجلس الانضباط العام , فان المستقر لدى غالبية الفقهاء أن النظام القضائي المزدوج لم يظهر إلا بعد صدور قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة عام 1989 والمتضمن إنشاء محكمة القضاء الاداري إلى جانب مجلس الانضباط العام.
ومن المعروف ان الدول التي تنشا قضاء إداريا مختصا ومستقلا عن القضاء العادي تجعل هذا القضاء جزءا من مؤسسة يطلق عليها مجلس الدولة، كما في فرنسا ومصر ودول أخرى كثيرة او مجلس شورى الدولة في بعض الدول، وتتولى المؤسسات بالاضافة الى وظيفة القضاء الاداري من خلال محاكم متخصصة تابعة لها ، وظيفة استشارية للحكومة فتعمل كمستشار لها في مجال الصياغة التشريعية لمشروعات القوانين والانظمة في مجال تقديم الفتاوى القانونية او الاستشارات القانونية . إن مجلس شورى الدولة العراقي الذي انشا بالقانون رقم 65 لسنة 1979 ليحل محل ديوان التدوين القانوني الذي كان قد انشا بالقانون رقم 49 لسنة 1933 كان كسلفه يمارس دورا استشاريا في مجال التقنين وتقديم الرأي والمشورة القانونية . ولكنه اصبح بهذا التعديل بالقانون رقم 106 لسنة 1989 يمارس مهمة القضاء الاداري إلى جانب دوره الاستشاري كذلك. وبذلك اصبح يماثل بصورة عامة ـ مع اختلاف في التفاصيل ـ نظرائه مجالس الدولة او مجالس شورى الدولة في الدول الاخرى ، وعلى ذلك اصبح التنظيم القضائي في العراق قائما على فكرة القضاء المزدوج بعد ان كان قائما على فكرة القضاء الموحد. إن التعديل الذي أضاف الى اختصاصات مجلس شورى الدولة اختصاص القضاء الاداري ، تناول بالتعديل أيضا تكوين المجلس والية قيامه باختصاصاته الاستشارية بالاضافة الى ترصين استقلاله لضمان قيامه باختصاصاته المهمة بشكل موضوعي مجرد عن عوامل التدخل في شوؤنه والتأثير على اتجاهاته . وليكون مؤهلا بالتالي للقيام بكل اختصاصاته على نحو من التكامل والتنسيق. واذا كان الهدف الاساس من هذا البحث هو ابراز الدور القضائي لمجلس شورى الدولة وتقييمه ، فان ذلك يتطلب بالضرورة إلقاء الضوء على تكوين المجلس وبيان اختصاصاته الا خرى.
المطلب الثاني
الاساس الدستوري والتشريعي للقضاء الاداري في العراق
حيث سنقسم دراسة هذا المطلب الى فرعين نتناول في الأول بيان الاساس الدستوري للقضاء الاداري , في حين سنخصص الفرع الثاني للأساس التشريعي وكما يأتي:
الفرع الأول
الاساس الدستوري للقضاء الاداري في العراق
يمثل القضاء الإداري حصن الحريات العامة – كما يشير فقه القانون العام لذلك – من خلال دوره في الحفاظ على مبدأ المشروعية في الدولة برقابته على أعمال الإدارة وإلغاء تلك المخالفة للمبدأ المذكور والحكم بالتعويض للأفراد المتضررين إن كان له مقتضى , وبذلك يسود حكم القانون على كل من الحاكم والمحكوم مما يؤدي إلى قيام دولة القانون . وفي العراق فان هذا النوع من القضاء قد وجد بعد صدور قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لعام 1989 ومن ذلك التاريخ والعراق من دول القضاء المزدوج أي تلك التي فيها قضاء إداري منفصل عن القضاء العادي .
ويلاحظ أن المشرع الدستوري العراقي قد اهتم بالقضاء الإداري من خلال النص عليه في صلب الوثيقة الدستورية (2) فنصت المادة (101) من دستور العراق لعام 2005 بأن ((يجوز بقانون إنشاء مجلس دولة يختص بوظائف القضاء الإداري والإفتاء والصياغة ، وتمثيل الدولة وسائر الهيئات العامة أمام جهات القضاء ، إلا ما استثني منها بقانون)) .
غير أن معالجة المشرع الدستوري للقضاء الإداري جاءت معيبة من الناحية القانونية والعلمية أيضاً ، فمجلس الدولة وكما هو متعارف عليه في جميع دول القضاء الإداري يختص بوظيفتي القضاء والإفتاء (وتعني الوظيفة الأخيرة بيان الآراء والاستشارات القانونية للحكومة وصياغة مشروعات القوانين والأنظمة) كما هو الحال في فرنسا ومصر ولبنان وكذلك مجلس شورى الدولة العراقي الحالي وكما عرفته المادة (101) أعلاه في شقها الأول ، أما تمثيل الدولة وسائر الهيئات العامة أمام جهات القضاء فأنه لا يتم عن طريق مجلس الدولة وإنما عن طريق ممثليها القانونيين وهم ((.... من موظفيها الحاصلين على شهادة الحقوق (القانون) بوكالة مصدقة من الوزير أو رئيس الدائرة)) . وذلك في غير الدعاوى التي يوجب فيها قانون المحاماة توكيل محام (3) .
لذا يتضح لنا عدم دقة الشق الثاني من المادة (101) من الدستور لمخالفتها للنواحي العلمية والموضوعية المتعارف عليها في مجال القضاء الإداري ، وهذا ما يدعونا أن نقترح على المشرع الدستوري تعديل النص أعلاه ليتفق مع ما هو سائد ومتعارف عليه في وظائف مجلس الدولة وذلك بحذف الشق الثاني من المادة (101) من الدستور.
الفرع الثاني
الاساس التشريعي للقضاء الاداري في العراق
نصت على تشكيل محكمة القضاء الاداري المادة (7/ثانياً) المعدلة من قانون مجلس شورى الدولة ، حيث تتألف محكمة القضاء الاداري برئاسة قاضٍ من الصنف الاول او مستشار من مجلس شورى الدولة وعضوين من القضاة لايقل صنفهما عن الصنف الثاني او من المستشارين المساعدين في مجلس شورى الدولة.
وقد درج العمل ومنذ تأسيس المحكمة عام 1989 على أن يكون رئيسها قاضياً من قضاة الصنف الاول ، ونص القانون على أن يكون مقر المحكمة في مجلس شورى الدولة وأجاز أن تشكل محكمة القضاء الاداري في المناطق الاستئنافية ببيان يصدره وزير العدل لهذا الغرض
وقد كان الحكم او القرار الذي تصدره محكمة القضاء الاداري، في السابق ولغاية 17/3/2005، قابلاً للطعن به امام الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة استناداً لحكم المادة (7/ثانياً/ط) من قانون مجلس شورى الدولة، وقد سبب ذلك حرجاً كبيراً سيما بالنسبة الى رؤساء المحكمة إذ كانوا ولا زالوا من قضاة الصنف الاول، ولا يتصور أن تدقق احكامهم وقراراتهم بصفة تمييزية الا من قضاة أعلى منهم درجة وليس من موظفين مدنيين، مهما علت درجتهم، وهم أعضاء الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة مع تقديرنا العالي لهم، لان الحكم او القرار القضائي لايدرك ابعاده بشكل كامل الا قاضٍ اعلى درجة من القاضي الذي أصدره، هذا من جانب و من جانب اخر لأن الارتباط الوظيفي للموظف المدني -غير القاضي- يكون برئيسه التنفيذي، مما قد يؤثر ذلك في حياده، لهذا كانت الفرصة سانحة لمعالجة ذلك من خلال نص المادة (4/ثالثاً) من قانون المحكمة الاتحادية العليا رقم (30) لسنة 2005 (4).
حيث أصبح الحكم او القرار الذي تصدره محكمة القضاء الاداري قابلاً للطعن به امام المحكمة الاتحادية العليا، وقد لاقى ذلك قبولاً حسناً من كافة اعضاء الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة، حيث كان القسم الغالب منهم في حرج حينما يعرض عليهم حكم او قرار صادر من احد قضاة الصنف الأول لتدقيقه تمييزاً.
وبعد صدور قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 وذلك بموجب قانون التعديل رقم 17 لسنة 2013 حيث قضت المادة 2- رابعاً من قانون التعديل على جعل المحكمة الادارية العليا هي الجهة المختصة قانونا للنظر في الطعون بقرارات محكمة القضاء الاداري وكذلك تشكيل محاكم للقضاء الاداري في المناطق الجنوبية والفرات والشمالية وفي بغداد لتكون اربعة محاكم بدل واحدة في بغداد فقط كانت قبل التعديل (5) حيث لما للامر من اهمية بالغة في التخفيف من اعباء التقاضي حيث كان قبل التعديل يلزم الطاعن من مختلف محافظات العراق المراجعة امام المحكمة الوحيدة في بغداد ولا يخفى ما للامر من مشقة وتكاليف وضياع للجهد والوقت وهو بتقديرنا ينسجم مع توجه المشرع الدستوري في في دستور 2005 النافذ حينما نص على وجوب ان يعامل العراقي معاملة عادلة في الاجراءات الادارية (6)
- د. مازن راضي ليلو , نشأة القضاء الإداري وتنظيمه في العراق , بحث منشور , بغداد , المكتب القانونية , بغداد , 2011
- لقد جاء الاهتمام الدستوري الأول بالقضاء الإداري في العراق في دستور 29 نيسان 1964 المؤقت حيث نصت المادة (93) منه على أن ( يشكل مجلس الدولة بقانون ويختص بالقضاء الإداري وصياغة القوانين والأنظمة وتدقيقها وتفسيرها ) .غير أن هذا النص لم يجد له مجالا للتطبيق حيث لم يصدر قانون لهذا المجلس قط. أما نص المادة ( 101) من دستور العراق لعام 2005 أعلاه فتعد ثاني اهتمام دستوري بالقضاء الإداري .
- وذلك حسب نص المادة (51 / 2) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم 83 لسنة 1969المعدل .
- يلاحظ نص المادة (4) من قانون المحكمة الاتحادية العليا رقم (30) لسنة 2005
- منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4283) في 29/7/2013
- يلاحظ نص المادة (28) من الدستور الدائم لسنة 2005
رد مع اقتباس