مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الإداري في العراق
مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الإداري في العراق
استبشر رجال القانون وعلى الأخص منهم المعنيون بدراسات القانون الإداري والرقابة القضائية على اعمال الادارة ، بصدور القانون رقم 106 لسنة 1981، قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الولة رقم 65 لسنة 1979، والذي انشا لاول مرة في العراق قضاء اداريا مستقلا الى جانب القضاء العادي ينبثق عن مجلس شورى الدولة، ويتمثل كخطوة في مجلس الانضباط ومحكمة القضاء الاداري .
ومن المعروف ان الدول التي تنشا قضاء إداريا مختصا ومستقلا عن القضاء العادي تجعل هذا القضاء جزءا من مؤسسة يطلق عليها مجلس الدولة، كما في فرنسا ومصر ودول أخرى كثيرة او مجلس شورى الدولة في بعض الدول، وتتولى المؤسسات بالاضافة الى وظيفة القضاء الاداري من خلال محاكم متخصصة تابعة لها ، وظيفة استشارية للحكومة فتعمل كمستشار لها في مجال الصياغة التشريعية لمشروعات القوانين والانظمة في مجال تقديم الفتاوى القانونية او الاستشارات القانونية . إن مجلس شورى الدولة العراقي الذي انشا بالقانون رقم 65 لسنة 1979 ليحل محل ديوان التدوين القانوني الذي كان قد انشا بالقانون رقم 49 لسنة 1933 كان كسلفه يمارس دورا استشاريا في مجال التقنين وتقديم الرأي والمشورة القانونية . ولكنه اصبح بهذا التعديل بالقانون رقم 106 لسنة 1989 يمارس مهمة القضاء الاداري إلى جانب دوره الاستشاري كذلك. وبذلك اصبح يماثل بصورة عامة ـ مع اختلاف في التفاصيل ـ نظرائه مجالس الدولة او مجالس شورى الدولة في الدول الاخرى ، وعلى ذلك اصبح التنظيم القضائي في العراق قائما على فكرة القضاء المزدوج بعد ان كان قائما على فكرة القضاء الموحد. إن التعديل الذي أضاف الى اختصاصات مجلس شورى الدولة اختصاص القضاء الاداري ، تناول بالتعديل أيضا تكوين المجلس والية قيامه باختصاصاته الاستشارية بالاضافة الى ترصين استقلاله لضمان قيامه باختصاصاته المهمة بشكل موضوعي مجرد عن عوامل التدخل في شوؤنه والتأثير على اتجاهاته . وليكون مؤهلا بالتالي للقيام بكل اختصاصاته على نحو من التكامل والتنسيق. واذا كان الهدف الاساس من هذا البحث هو ابراز الدور القضائي لمجلس شورى الدولة وتقييمه ، فان ذلك يتطلب بالضرورة إلقاء الضوء على تكوين المجلس وبيان اختصاصاته الا خرى.
لذلك سنتناول في بحثنا هذا الموضوعات الاتية في كل مبحث مستقل:
المبحث الاول: تكوين المجلس.
المبحث الثاني: اختصاصات المجلس الاستشارية.
المبحث الثالث:اختصاصات المجلس القضائية.
المبحث الاول
تنظيم وتكوين المجلس وهيئاته المختلفة
نصت المادة الاولى المعدلة من القانون على مايلي ( يؤسس مجلس يسمى مجلس شورى الدولة يرتبط إداريا بوزارة العدل يكون مقره بغداد ويتالف من رئيس ونائبين للرئيس وعددا من المستشارين لايقل عن اثني عشر، ومن عدد من المستشارين المساعدين لا يزيد على نصف عدد المستشارين ) . يشترط في تعيين الرئيس ونائب الرئيس والمستشار المساعد توافر الشروط العامة الواجب توافرها للتعيين في الوظيفة العامة بالاضافة الى شروط خاصة بكل من رئيس المجلس ونائب الرئيس والمستشار والمستشار المساعد يعين كل منهم بمرسوم جمهوري. ولوزير العدل انتداب قضاة الصنف الاول والمديرين العامين في دوائر واجهزة الوزارة والمفتشين العدليين ورئيس الادعاء العام والمدعين العامين في المجلس كمستشارين حسب الشروط المنصوص عليها في القانون لمدة سنتين قابلة للتجديد لمر واحدة فقط . كما يجوزانتداب المديرين العامين في دوائر الدولة ممن لهم خبرة في ؟ القانونية والادارية او الاقتصادية وتتوافر فيهم الشروط المنصوص عليها في القانون المعدل كمستشارين لمدة سنتين قابلة للتجديد لمرة واحدة فقط . وذلك بمرسوم جمهوري بناء على اقتراح وزير العدل وموافقة الوزير المختص. ولوزير العدل بموافقة وزير التعليم العالي الاستعانة بخبرة عضو الهيئة التدريسية في الجامعات العراقية للمشاركة في بعض اعمال المجلس ذات الصلة باختصاصاته.
كما يجوز انتداب عضو الهيئة التدريسية في كلية القانون ممن تتوافر فيهم الشروط المنصوص عليها في القانون للعمل كمستشارين لمدة سنتين قابلة للتجديد لمرة واحدة فقط وذلك بمرسوم جمهوري بناء على اقتراح وزير العدل وموافقة وزيرالتعليم العالي. وقد وضع القانون قيدا لعدد المنتدبين في المجلس بان لايتجاوز عددهم ثلث عدد المستشارين. وفي معرض توفير بعض الضمانات لاعضاء المجلس، نص القانون على عدم جواز توقيف الرئيس والمستشار المنتدب والمستشار المساعد او اتخاذ الاجراءات الجزائية ضدهم في حالة ارتكابهم جناية مشهودة الا بعد استحصال إذن وزير العدل. كما لايجوز إحالة الرئيس ونائب الرئيس او المستشارا لمساعد على التقاعد قبل إكماله الثالثة والستين من العمر. ونصت الفقرة الاولى من المادة الثانية المعدلة على ان ( يتكون المجلس من الهيئة العامة وهيئة الرئاسة والهيئة الموسعة ومجلس الانضباط العام ومحكمة القضاء الاداري وعدد من الهيئات المتخصصة حسب الحاجة ) .
ونبين فيما يأتي تفاصيل تكوين المجلس من الرئيس وهذه الهيئات واختصاصاتها بصورة عامة:
1ـ رئيس المجلس: يعين بمرسوم جمهوري مباشرة وهذا يعني أن تعيينه لايتوقف على ترشيح اواقتراح من وزير العدل . وذلك فيما يبدو لضمان الاستقلالية وابعادا لاي تاثير محتمل عليه من اي جهة كانت .
ويمارس رئيس المجلس اختصاصات كثيرة أهمها الاختصاصات المتعلقة بالاشراف والرقابة والتنسيق بين اعمال المجلس المختلفة . واهم هذه لاختصاصات:
ـ يترأس الهيئة العامة وهيئة الرئاسة وله ان يترأس الهيئة الموسعة ومجلس الانضباط العام.
ـ يعين الهيئتين المتخصصين اللتين تتكون منهما الهيئة الموسعة.
ـ يحيل الرئيس مشروعات التشريعات والقضايا المعروضة على المجلس الى الهيئات المتخصصة لدراستها وابداء الرأي فيها .
ـ يصادق على ماتنجزه الهيئة المتخصصة باستثناء مشروعات القوانين . واذا كان له راي يخالف الهيئة فيعيده إليها وعندئذ تعقد اجتماعها برئاسته فاذا صدر قرارها بالاتفاق يصبح نهائيا ، والا فللرئيس إحالة القضية على الهيئة العامة او الموسعة المؤلفة من الهيئة المختصة ذات العلاقة وهيئة متخصصة أخرى يعينها الرئيس ، وتنعقد الهيئتان برئاسته ويصدر القرار النهائي بالاتفاق او بالاكثرية واذا تساوت الاصوات فيرجح الجانب الذي صوت معه الرئيس .
ـ إحالة ماتنجزه إحدى الهيئات من مشروعات القوانين على الهيئة العامة لمناقشة المبادئ التي تضمنها مشروع القانون.
ـ له إحالة على القضية على الهيئة العامة اذا اقرت إحدى الهيئات مبدأ جديدا أو اذا كان للمجلس رأي سابق يخالف الرأي الجديد ، او إذا أوصت الهيئة المكلفة بذلك أو إذا رأى هو إن القضية ذات أهمية أو تشكل مبدأ مهما.
ـ اختيار ثلاثة من بين أعضاء المجلس كاعضاء في الهيئة المتخصصة بالنظر التنازع في الاختصاص بين محكمة القضاء الاداري ومحكمة مدنية.
2ـ الهيئة العامة: تتألف الهيئة العامة من الرئيس ونائبيه والمستشارين وتنعقد برئاسة الرئيس وعند غيابه برئاسة أقدم نائبيه. ويحضر المستشارون المساعدون الهيئة العامة ويشتركون في النقاش د ون حق التصويت وقد اغفل القانون بيان العدد المطلوب حضوره لاكتمال النصاب لانعقاد الهيئة لعامة . لذلك وبحسب القواعد العامة يجب حضور نصف المستشارين زائدا واحدا لصحة الانعقاد وتتخذ الهيئة العامة قراراتها بأغلبية عدد الاعضاءالحضرين وإذا تساوت الاصوات يرجح الجانب الذي فيه الرئيس. وتتلخص اختصاصات الهيئة العامة كأعلى هيئة في المجلس بالعمل على توحيد المبادئ والاحكام واستقرارها فيما يختص بالمجلس في مجال التقنين وابداء الرأي في الامور القانونية ، ومجال القضاء الاداري وذلك من خلال مراجعتها النهائية لمشروعات القوانين التي تنجزها الهيئات المتخصص، ومن خلال نظرها فيما يحيل إليها الرئيس من القضايا التي تنجزها هذه الهيئات اذا كانت تضمن مبدا جديدا أو تتضمن مبدا يخالف قيامها بدور محكمة التمييزبالنسبة لما تصدره محكمة لقضاء الاداري من احكام بالنسبة لبعض ما يصدره مجلس الانضباط العام من احكام .
3ـ هيئة الرئاسة: تتألف هيئة الرئاسة ، وهي هيئة استحدثها التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة من الرئيس ونائبيه ورؤساء الهيئات المتخصصة ، وتختص بما يلي:
ـ إن تقدم إلى ديوان الرئاسة كل ستة اشهر وكلما رأت تقريرا متضمنا ما أظهرته الاحكام او البحوث عن نقص في التشريع القائم او غموض فيه او حالات إساءة استعمال السلطة من أية جهة من جهات الادارة او مجاوزة تلك الجهات لسلطاتها .
ـ تقديم التوصية بترقية المستشار المساعد الى مستشاراذا استوفى الشروط المنصوص عليها في المادة 20 والمادة 23 المعدلة من القانون ، الى وزير العدل للموافقة عليها لاستصدار المرسوم الجمهوري بذلك. ويجوز لهيئة الرئاسة رفع توصياتها الى ديوان الرئاسة لاستصدار المرسوم الجمهوري بذلك.
ـ الاقتراح بتشكيل محاكم اخرى للقضاء الاداري في مراكز المناطق لاستثنائية.
4ـ الهيئة المتخصصة : وتتألف كل هيئة متخصصة من رئيس بعنوان مستشار وعدد من المستشارين والمستشارين المساعدين شرط ان لاتزيد نسبتهم على ثلث عدد المستشارين وللهيئة المتخصصة سكرتير ذو شهادة جامعية أولية في القانون يرتبط برئيس الهيئة ولم يحدد القانون عدد الهيئات المتخصصة وترك ذلك لمقتضيات الحاجة إليها . ويتمثل اختصاص الهيئة بالنظر فيما يحيله اليها رئيس المجلس من مشروعات التشريعات والقضايا المعروضة على المجلس لدراستها وابداء الرأي فيها. وهذا يعني ان الهيئة المتخصصة هي الوحدة الاساسية الاولى والتي يمارس المجلس من خلالها ابتداء دوره الاستشاري في مجال التقنين ومجال الرأي والمشورة القانونية . ويكون ما تنجزه الهيئة في مجال التقنين خاضعا للمراجعة النهائية من قبل الهيئة العامة . إما فيما يتعلق بما تنجزه الهيئة في مجال الرأي والمشورة القانونية فيكون خاضعا لمصادقة رئيس المجلس او الهيئة العامة إذا وجد الرئيس مايدعو الى ذلك بحسب الاحوال التي نصت عليها المادة (17 ثانيا ) . وأن للرئيس ان يعترض على الهيئة المتخصصة ويحيله الى الهيئة الموسعة.
5ـ الهيئة الموسعة:الهيئة الموسعة هي هيئة مؤقتة تتكون كلما اقتضت الحاجة ذلك. وتتألف عندئذ من هيئتين متخصصتين يعينها الرئيس وتنعقد برئاسة أحد نائبيه ويحضر اجتماعاتها المستشارون المساعدون ويشتركون في النقاش دون حق التصويت. وقد استحدثت هذه الهيئة بالتعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة وقد أشار قانون التعديل الى حالات تشكيل هذه الهيئة ، وتظهر هذه الحالات عندا تحيل الهيئة المتخصصة ما تنجزه ـ باستثناء مشروعات القوانين ـ الى رئيس المجلس فأما ان يوافق عليه فيصبح نهائيا ، وأما أن يرى فيه رأيا مخالفا فيعيده الى الهيئة المتخصصة وعندئذ تجتمع برئاسته لبحث الموضوع فاذا صدر قرارها بالاتفاق يصبح نهائيا. ولكن قد يحدث أن لايتم الاتفاق على راي موحد، وفي هذه الحالة امام الرئيس خياران، إما أن يحيل الموضوع إلى الهيئةالعامة أو إلى أي هيئة تشكل من الهيئة المتخصصة ذات العلاقة وهيئة متخصصة أخرى يعينها الرئيس من بين الهيئات الاخرى ، وهذه هي الهيئة الموسعة التي نص عليها القانون والتي تتشكل في مثل هذه الحالات لبحث الموضوع الذي كان بشانه خلاف بين الرئيس والهيئة المتخصصة ، وتنعقد الهيئة الموسعة برئاسة الرئيس أوأحد نائبيه وتصدر قرارا نهائيا بالاتفاق أوالاكثرية . إما إذا تساوت الاصوات فيرجح الجانب الذي صوت معه الرئيس.
6ـ مجلس الانضباط العام : نص قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة على أن الانضباط العام يتكون من رئيس مجلس شورى الدولة رئيسا له . وأعضاء مجلس الشورى أعضاء طبيعيين فيه. وينعقد مجلس الانضباط العام لممارسة اختصاصاته برئاسة الرئيس وعضوين من أعضاء مجلس شورى الدولة. وللرئيس أن ينيب عنه أحد نوابه أو أحد أعضاء المجلس. ويجوز انتداب القضاة من الصنف الاول أو الثاني لعضوية مجلس الانضباط العام من غير المنتدبين لعضوية مجلس شورى الدولة.
والاصل التاريخي لمجلس الانضباط العام يعود الى ما نص عليه قانون انضباط موظفي الدولة رقم 41 لسنة 1929 من ان تأليف المجلس يكون بقرار من مجلس الوزراء من رئيس وأربعة أعضاء ينتخبون من رؤساء الدوائر للنظر في الاعتراضات المرفوعة ضد القرارات الصادرة من اللجان الانضباطية. ولما صدر قانون ديوان التدوين القانوني رقم 49 لسنة 1933 نص على أن يتولى ديوان التدوين القانوني وظيفة مجلس الانضباط العام المنصوص عليها في قانون انضباط موظفي الدولة رقم 41 لسنة 1929 ويكون رئيس الديوان رئيسا للمجلس بحكم وظيفته والمدونون القانونيون أعضاء طبيعيون فيه ، على أن يضاف إليه عضوان اخران من رؤساء الدوائر بقرار من مجلس الوزراء . وينعقد مجلس الانضباط من الرئيس وأربعة أعضاء على ان يكون إثنان منهم من الاعضاء المضافين.. وعندما صدر قانون انضباط موظفي الدولة الحالي رقم 69 لسنة 1936 والذي حل محل رقم 41 لسنة 1929 تناول بالتفصيل اختصاصات مجلس الانضباط العام الانضباطية . ولكنه فيما يتعلق بتشكيله احال إلى ما نص عليه قانون ديوان التدوين القانوني رقم 49 لسنة 1936 وبموجب القانون رقم 12 لسنة 1942 قانون تعديل قانون ديوان التدوين القانوني والذي تناول بالتعديل المادة السادسة من قانون الديوان ، المادة الخاصة بتشكيل مجلس الانضباط العام، أصبح انعقاد المجلس من رئيس الديوان وعضوين ويجوز تعيين واحد أو اكثر من رؤساء الدوائر بقرار من مجلس الوزراء كأعضاء إضافيين ليحلوا محل الاعضاء الاصليين عند غيابهم أو وجود معذرة لهم . وعندما صدر قانون مجلس شورى الدولة الحالي رقم 65 لسنة 1979 ليحل محل ديوان التدوين القانوني نصت المادة 32 منه" يلغى قانون ديوان التدوين القانوني رقم49 لسنة 1933عدا المادة السادسة منه" والمادة السادسة هي المتعلقة بتشكيل مجلس الانضباط العام . وهذا يعني أن القانون أبقى على نفس التشكيل السابق لمجلس الانضباط العام. ثم صدر قرار مجلس قيادة الثورة رقم 1717 في 21/12/1981 ليجعل من مجلس الانضباط العام هيئة مستقلة تماما عن مجلس شورى الدولة . فقد نص هذا القرار على تطوير المجلس من رئيس وعضوين يسميهم وزيرالعدل ، على أن يكون الرئيس من بين قضاة محكمة التمييز او من المستشارين في مجلس شورى الدولة أو من قضاة الصنف الاول . وان يكون العضوان من قضاة الصنف الثاني في الاقل والمشرفين العدليين والمستشارين المساعدين والمديرين العامين في وزارة العدل . ويجوز تسمية رئيس وعضو احتياط أو اكثر ليحل محل من يغيب منهم . كما نص القرار على حذف الاشارة الواردة في قانون انضباط موظفي الدولة والخاصة بتاليف مجلس الانضباط وفق قانون ديوان التدوين القانوني رقم 49 لسنة 1932. كما نص على حذف عبارة( عدا المادة السادسة) الواردة في المادة 32 من قانون مجلس شورى الدولة والتي اوردنا نصها قبل قليل. وبصدور قانون التعديل الثاني لقانون مجلس الانضباط العام الى مجلس شورى الدولة وليصبح هيئة من هيئات وليمارس جانبا من اختصاص مجلس الشورى في مجال القضاء الاداري أما اختصاصاته التي يمارسها فهي المنصوص عليها في قانون انضباط موظفي الدولة وقانون الخدمة المدنية والتي سنستعرض تفاصيلها فيما بعد . وتكون قراراته بشأن الدعاوى المرفوعة أمامه المتعلقة بحقوق الخدمة قابلة للطعن فيها تمييز امام الهيئة العامة.
رد مع اقتباس
شكراً لك أخي
