هنا

[المحامي احمد التميمي]

المحكمة الاتحادية العليا في العراق : تكوينها و طبيعة الرقابة التي تمارسها رؤية دستورية

علي عيسى اليعقوبي باحث في القانون الدستوري كلية الحقوق / جامعة اوفيرن- كليرمونت فيرون 1 الفرنسية
المقدمــــة الانطلاق من مُسلَمة ان القواعد الدستورية تحتل المكانه العليا في سُلم التدرج الهرمي للنظام القانوني في الدولة يقتضي ان تسمو القواعد الدستورية على كل ما عداها من قوانين و اجراءات تتخذها السلطات العامة في الدولة بما فيها السلطة التشريعية . و الواقع ان موضوع المحاكم الدستورية ودورها في صيانة احكام الدستور من الانتهاك وما يسميه الفقه الدستوري "الرقابة على دستورية القوانين" بات من المواضيع المهمة لارتباطه بموضوع الدولة القانونية التي يعد اهم مصداق من مصاديقها خضوع جميع السلطات العامة فيها للقانون عموما و للدستور بشكل خاص كونه القانون الاسمى. هذا السمو للقواعد الدستورية سيبدو بلا معنى لو كان بمقدور السلطات العامة انتهاكه ، لذلك حرص الفقه الدستوري و منذ وقت مبكر على ضرورة احتواء الدساتير على وجود هيئة رقابية تتمتع احكامها بصفة العُلوية تتولى النظر في مدى ملائمة القوانين للدستور بصفته القانون الاعلى فضلا عن تفسير القواعد الدستورية و صلاحيات اخرى تتفاوت ضيقا و اتساعا بين التجارب الدستورية المختلفة. و من هنا تأتي تجربة العراق مع المحكمة الاتحادية العليا التي تضمنها قانون ادارة الدولة ثم الدستور العراقي لعام 2005 ، و لسنا هنا بوارد دراسة تجربة المحكمة الاتحادية من حيث وجودها او صلاحياتها فقد كتب في ذلك الكثير انما نحاول الاجابة في هذه الورقة البحثية المختصرة عن سؤال مفاده : هل ان وجود اعضاء في المحكمة الاتحادية العليا من غير القضاة يؤثر على نوع الرقابة الذي تمارسه المحكمة بوصفها هيئة قضائية ام لا ؟ بعبارة اخرى هل هناك تلازم بين نوع الرقابة الذي تمارسه المحكمة وطبيعة اعضائها . العراق و تجربة المحكمة الاتحادية العليا رغم افتقار التراث الدستوري العراقي الى تجارب حقيقة في مجال الرقابة الدستورية [1]، أنشأ قانون ادارة الدولة المحكمة الاتحادية العليا لتضطلع بهذه المهمة الجسيمة و قد نص قانون ادارة الدولة على اختصاصات المحكمة[2] كما نص على تشكيلها من تسعة اعضاء يرشحهم مجلس القضاء الاعلى و يتولى مجلس الرئاسة تعينهم و تسمية الرئيس بأغلبية الثلثين[3]. و استنادا الى ذلك صدر الامر الحكومي رقم 30 لسنة 2005 بتشكيل هذه المحكمة[4]. إلا أن الدستور العراقي لسنة 2005 جاء بتفصيل مختلف عن قانون إدارة الدولة للمحكمة الاتحادية العليا من حيث تشكيلها ومن حيث اختصاصاتها فمن حيث الاختصاصات وسًع دستور 2005 من اختصاصات المحكمة التي يحويها قانونها النافذ لتشمل اختصاصات اخرى ابرزها تفسير النصوص الدستورية[5]. اما من حيث التشكيل فقد جاء دستور 2005 بتفصيل مختلف تماما عن قانون ادارة الدولة حيث نص في مادته 92-2 : «تتكون المحكمة الاتحادية العليا من عدد من القضاء وخبراء الفقه الإسلامي وفقهاء القانون يحدد عددهم وطريقة اختيارهم وعمل المحكمة بقانون يسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب » . إلا أن المحكمة الاتحادية العليا وبالرغم من نفاذ الدستور الجديد لا تزال تمارس عملها استناداً إلى قانونها المرقم 30 لسنة 2005 المستند الى قانون ادارة الدولة بانتظار أن يسنّ مجلس النواب قانون ينظم عمل المحكمة وهو ما لم يحصل الى يومنا هذا. و هكذا بدأ موضوع شرعية بقاء المحكمة الاتحادية العليا على قانونها القديم يثير هاجس المهتمين بشؤون المحكمة فمنهم من أيَد شرعية المحكمة على وفق قانونها النافذ[6] ، ومنهم من شكك في شرعيتها حتى يصدر قانونها الجديد[7] وبين هذا الموقف وذاك بقيت المحكمة تمارس عملها وأصبحت جزءاً من واقع الحال ، وإذا كان هذا الواقع فُرض لضرورات استثنائية فرضتها المرحلة التي يعيشها العراق ، فإنه واقع ينبغي أن لا يستمر طويلاً لمؤسسة أريد لها أن تكون حَكَماً بين السلطات وموئلاً يُرجع إليه عند الاختلاف ، فضلا عن ان وجود هكذا طعون تضعف من قوة المحكمة وتفُت في رأيها وتجعلها عرضة للنقد و ليس بعيدا عنا ما تعرضت له المحكمة من طعن في شرعيتها بعد قرارها الخاص بتفسير المادة 76 من الدستور المتعلق بالكتلة النيابية الاكثر عددا[8] . تصور خاطئ دأب الكثير من الكُتاب الى تصنيف الرقابة الدستورية بلحاظ صفة الهيئة التي تمارس هذه الرقابة فصنفوها الى رقابة سياسية و رقابة قضائية. فإذا مورست الرقابة من قبل القضاة تسمى بالرقابة القضائية كما هو الحال في الولايات المتحدة الامريكية اما اذا مورست الرقابة من قبل هيئة متخصصة تسمى رقابة سياسية كما هو الحال في التجربة الفرنسية حيث تمارس الرقابة فيها من قبل "المجلس الدستوري الفرنسي " . و قد انسحب هذا التصور الخاطئ الى مناقشات تشكيل المحكمة الاتحادية العليا في العراق فرأى البعض ان من ضرورات وجود نص المادة 92 -1 من الدستور العراقي لعام 2005 الذي يصف المحكمة بأنها هيئة قضائية ان يكون تشكيلها من القضاة فقط ، و لمعالجة الفقرة الثانية من نفس المادة الدستورية (92 -2 ) التي توجب تشكيل المحكمة من عدد من القضاة و خبراء الفقه الاسلامي و فقهاء القانون اقترحوا ان يكون دور خبراء الفقه الاسلامي و فقهاء القانون استشاريا دون ان يكون لهم حق التصويت ، او ان تكون الاغلبية العددية في المحكمة للقضاة لإضفاء صفة الهيئة القضائية على عملها. و الواقع ان مناقشة هذه المسألة تقتضي اولا بيان الاساس الذي يقوم عليه هذا التصور فالمقدمة التي استند عليها اصحاب هذا الرأي بتصنيف الرقابة الى قضائية و سياسية و افترضوا انها من المُسلمات مقدمة غير دقيقة ! واقل ما يقال عنها انها موجودة فقط في بعض المراجع التي تنطلق من فرضية خاطئة بتصنيف الرقابة في فرنسا على انها رقابه سياسية[9]. فدراسة متأملة للدور الذي يمارسه المجلس الدستوري الفرنسي في الرقابه على دستورية القوانين تُظهر بوضوح عدم دقة الآراء التي تصنف الرقابة في فرنسا على انها (رقابة سياسية) و يمكننا مناقشة الحجج التي اوهمت بعض القائلين بان نموذج الرقابة في فرنسا هي مصداق (للرقابة السياسية) من جانبين يتعلق الاول بطبيعة الجهة التي تقدم الطعن و الثاني بطبيعة اعضاء الجهة التي تمارس الرقابة: فمن ناحية الجهة التي يحق لها الطعن في القوانين ، كان النقد الذي يوجه الى التجربة الفرنسية هو اقتصار طلب انعقاد المجلس الدستوري و احالة القوانين اليه على (رئيس الجمهورية و رئيس الوزراء و رئيس الجمعية الوطنية ورئيس مجلس الشيوخ) و بالتالي فان إحالة القوانين للرقابة من عدمه يتم لدوافع سياسية بفرض امكانية انتماء هذه الشخصيات لتكتل سياسي واحد و بالتالي صنفوا هذه الرقابة على انها سياسية. و الواقع ان هذا الاشكال تكفل بمعالجته التعديل الدستوري لعام 1974 الذي سمح لــ 60 عضو من اعضاء الجمعية الوطنية او 60 عضو من اعضاء مجلس الشيوخ ، بتقديم الطعن امام المجلس الدستوري وبذلك تم فسح المجال للمعارضة البرلمانية لتأخذ دورها في احالة القوانين . واليوم و بعد اضافة المادة 61-1 الى الدستور بموجب تعديل 23 تموز 2008 فلم يبق اي اثر لهذا النقد بعد فسح المجال واسعا للأفراد لممارسة الطعن امام القضاء[10]. اما بخصوص طبيعة اعضاء الجهة التي تمارس الرقابة فقد نص الدستور الفرنسي على آلية تعيين اعضاء المجلس الدستوري من قبل سلطة سياسية : رئيس الجمهورية يُسمي (3 أعضاء) و رئيس الجمعية الوطنية يُسمي (3 أعضاء) ورئيس مجلس الشيوخ يُسمي (3 أعضاء) وبالتالي امكانية تأثير ذلك على استقلالية ارائهم و استقلالهم لذلك فهي رقابة سياسية. و الواقع انها حجة مردودة ايضا "فتسمية اعضاء المجلس الدستوري من قبل سلطة سياسية لا يعني مطلقا التأثير على طبيعة عمل المجلس و اذا كان الامر كذلك فأن اختيار قضاة المحكمة العليا في الولايات المتحدة الامريكية يتم ايضا من قبل سلطة سياسية تتمثل في رئيس الولايات المتحدة الأمريكية فهل يدل ذلك على تأثير سياسي على قضاة هذه المحكمة او وصفها بالرقابة السياسية"[11] ؟ امام انهيار هذا التقسيم (الرقابة القضائية و الرقابة السياسية) الذي اتضح عدم صموده امام البحث العلمي لابد من الاستناد الى تصنيف علمي دقيق اقرب الى الواقع وهو ما نجده في تصنيف الرقابة على دستورية القوانين الى نموذجين[12] : (النموذج الأوربي) او ما يسمى (نموذج كلسن)، الذي يُمارس فيه القاضي دور القناة لنقل الطعن الى هيئة دستورية مختصة دون ان يلج في تفاصيل الطعن. ( النموذج الأمريكي) الذي يمارس القاضي فيه الرقابة بشكل مباشر مع وجود محكمة دستورية عليا للبت في هذه الطعون . تأسيسا على ذلك يمكننا القول ان الرقابة على دستورية القوانين التي اقرها الدستور العراقي لعام 2005 تقترب من (النموذج الاوربي) من حيث ممارسة القاضي العادي فيها لدور القناة لنقل الطعن الى هيئة دستورية مختصة[13]. و الهيئة الدستورية التي خصها الدستور العراقي لسنة 2005 بممارسه هذه الرقابة هي المحكمة الاتحادية العليا التي تتكون من ثلاث فئات من الاعضاء هم : القضاة و خبراء الفقه الاسلامي و فقهاء القانون ، بمعنى انها لا تتكون فقط من القضاة كما كان الوضع في قانون ادارة الدولة[14] . هذه الهيئة الدستورية المختصة (المحكمة الاتحادية العليا ) وصفها الدستور بأنها هيئة قضائية و ربما يثور التساؤل عن ذلك فهل يشكل هذا تناقضا ؟ و الواقع ان الاجابة عن ذلك تتم بأيضاح ان "حصر الطبيعة القضائية للرقابة عند ممارستها من قبل القضاة فقط ليس من المبادئ المُسلم بها في الفقه الدستوري اذ لا يوجد تلازم بين طبيعة الاعضاء و نوع الرقابة التي يمارسونها فالرقابة تكون قضائية متى ما اُتخذت الاجراءات المتبعة في اصدار القرارات طابعا قضائيا ، حيث توصف الرقابة بالقضائية بلحاظ العمل الذي تمارسه الهيئة او المحكمة و ليس بلحاظ طبيعة اعضائها"[15] . و هذا يعني ان الرقابة تكون قضائية متى ما اُتخذت الاجراءات المتبعة في اصدار القرارات طابعا قضائيا من حيث تبادل اللوائح و الادلة بين طرفي الدعوى و طابع الجلسات التي تتميز بالردّ والرد المقابل فضلا عن تسبيب القرارات و استيفاءها للحجج والبراهين القانونية و ليس المعيار وجود الاعضاء القضاة فقط. كما ان نص المادة 92 -2 يلزم ان تتشكل المحكمة الاتحادية العليا من ثلاثة اصناف و لسنا هنا بصدد تبرير فكرة وجود خبراء الفقه الاسلامي و فقهاء القانون او نقضها بقدر بيان اننا امام نص دستوري نافذ و ليس من اختصاص السلطة التشريعية تجاوز هذا النص او تمييع مضمونه اما اذا كان هناك اي توجه بعكس ذلك فأننا بحاجه الى تعديل دستوري . و بما ان النص الدستوري جاء مطلقا بترتيب الواو العاطفة التي لا تعطي امتياز لفئة على اخرى، لذلك لا يمكن تصنيف الدعوات الى تميز الاعضاء القضاة عن غيرهم الا بكونها دعوات غير دستورية. ان وجود الفقهاء القانونين من الأساتذة الجامعيين المتخصصين بالقانون او كبار المحامين الدستوريين سيشكل اثراء لعمل المحكمة خصوصا ان عمل المحكمة يتطلب جهدا فقهيا عاليا هو اقرب الى الاجتهاد و هو حقل برع فيه فقهاء القانون اكثر من القضاة الذين يرتكز عملهم على الالتزام العالي بحرفية النص . ان الجدل حول التخوف من وجود خبراء الفقه الاسلامي او الخلط بين عمل المحكمة الدستوري و بعض تجارب المحاكم الشرعية في العهد الملكي المستندة الى قانون 1923 الذي نظم آلية الرجوع الى العالم الفقيه لبيان الحكم الشرعي فيما يتعلق بقضية تخص الفقه الإسلامي حيث يصدر العالم الفقيه الفتوى وتصدر المحكمة قرارها مضمنة فتوى الفقيه في صلب القرار. هذا الجدل لا قيمة له واقعا مادام النص الدستوري قد حسم ذلك لصالح وجود الخبراء في المحكمة ، فخبير الفقه الاسلامي وفق النص الدستوري عضو اصيل ورد في ترتيب تركيبة المحكمة و لا يجوز استثناؤه من قراراتها بوصفه استشاريا . ثم ان وجود هذا الصنف من الفقهاء الاسلاميين له ما يبرره اذ كيف يتم صيانة نص الفقرة الثانية - أ من الدستور التي تقضي بعدم جواز سن قانون يعارض ثوابت احكام الاسلام ؟ مع العلم ان ثوابت احكام الاسلام هي من الامور المشتركة بين كافة المدارس الاسلامية ما يجعل التخوف من انتقال الخلافات المذهبية الى عمل المحكمة امر غير محتمل فضلا عن الفقه الاسلامي فقه زاخر بالأحكام و المعاملات التي لا تبعد كثيرا عن الفقه القانوني خصوصا اذا علمنا ان عمل المحكمة لا يقتصر على منازعات قضائية بحته بل هو عمل تفسيري اجتهادي و يتطلب جهدا فقهيا عالي المستوى. الخلاصة بعد هذا الايجاز نعمد في ورقتنا البحثية المختصرة هذه الى عدد من النتائج اهمها : ضعف الاساس العلمي المستند الى تقسيم الرقابة على دستورية القوانين الى رقابة قضائية و سياسية و الاستعاضة عنه بتقسيم اخر بلحاظ دور القاضي الاعتيادي الذي يمثل وفق النموذج الاوربي اداة لنقل الطعن الى هيئة دستورية مختصة بينما يمارس القاضي الاعتيادي وفق النموذج الامريكي الطعن بشكل مباشر مع وجود محكمة عليا للنظر في قراراته بشكل نهائي . و بذلك يمكننا تصنيف الرقابة في العراق بأنها اقرب الى النموذج الاوربي حيث يمارس القاضي الاعتيادي دور القناة لنقل الطعن الى هيئه دستورية مختصة (المحكمة الاتحادية العليا) التي بدورها تتبنى النظر في هذه الطعون.
عدم وجود تلازم بين طبيعة الرقابة التي تمارسها الهيئة الدستورية و اعضاءها فيتم وصف الرقابة بانها قضائية متى ما كان العمل الذي تمارسه قضائيا من حيث الاجراءات المتبعة في اصدار القرارات و اتخاذها طابعا قضائيا كتبادل اللوائح و الادلة بين طرفي الدعوى و طابع الجلسات التي تتميز بالردّ والرد المقابل فضلا عن تسبيب القرارات و استيفاءها للحجج والبراهين القانونية. وبهذا فالوصف الدستوري للمحكمة الاتحادية العليا في العراق بأنها هيئة قضائية الوارد في م/ 92-1 لا يتنافى وطبيعة تشكيلها من القضاة و خبراء الفقه الاسلامي و فقهاء القانون الوارد في الفقرة الثانية من نفس المادة. فالطبيعة القضائية للهيئة يتم بلحاظ العمل الذي تمارسه و ليس بلحاظ طبيعة اعضائها. انتهى

[النقيب]

شكرااااااااااااا لك اخي